焦作财政改革成功经验很多，媒体各种报道汗牛充栋，核心经验笔者认为是两点：一是把预算的编制从“虚”做到“实”了，把预算的执行由“软”做到“硬”了；二是他们不但做了，而且把这些都公开了，透明了，让老百姓看得见摸得着话得了事，做到了阳光财政。

没有改革前，预算编制和执行是怎么样的呢？存在：没有部门预算、预算内外分割、编制时间短、内容粗、调整频繁、执行难度大、基数加增长、多头管理、交叉分配等诸多弊端。

改革后有哪些效果呢？

按照《新理财》的总结是练就了四大解药：防腐解药，财经解药，民生解药，进步解药；按照《人民日报》的总结是《河南焦作让政府在“阳光下”理财》；《人民网》的总结是《焦作财政改革具有标杆意义》；《新华社》的报道是《焦作创新财政制度减少干部经济犯罪》、《“公众参与预算”迈出中国基层民主新步伐》；《南方周末》的报道是《焦作试验：公共财政雏形浮现中国》；等等等等。

那么焦作财政改革对其他地方到底有哪些启示呢？其他地方能不能学得了？学得了又为什么难有行动？这些应该是现阶段大家最为关心的问题。如果其他地方一直没有跟进，焦作的改革是否会太寂寞？有些人甚至会问“这杆红旗能打多久？”对这些问题笔者试图用四个字从以下方面进行分析探讨。

一、“愿”

    意愿的愿；改革的首要问题是要解决领导者“愿不愿”！

有一种说法：焦作的财政改革对当下中国的财政制度变革可能没有多大借鉴意义，理由是富裕地方的财政，钱有得花，谁会去作茧自搏、自己给自己找不自在呢？因而没有改革动力；贫穷的地方财政，钱不够花，怎么改也榨不出油水来，有这个功夫不如多去跑跑上面，说不定能够多安排一些“转移支付”资金，何必把时间浪费在自己瞎折腾上面，因而就没有改革的必要；不富不穷的地方，更会得过且过，比上不足比下有余，因而也没有改革的动力。在笔者看来上面的这种关于改革动力的说法是一种极端肤浅的认识，犯了严重的低级趣味的错误。

财政从诞生之日起，它就不是一个单纯的经济问题，而是一种政治博弈的结果。财政服务于政治，财政不透明，政治就不会清明；财政腐败，政权就会危如累卵。因而讲财政改革不能一味地站在经济层面算账，如果那样改革，只会是“米汤水里洗澡，越洗越浑浊”，因而，财政改革的关键就是考验我们的当政者的政治智慧和思想高度的问题。已故南老怀瑾有一句话值得为政者记取：人生有三个基本错误不能犯，一是德薄而位尊，二是智小而谋大，三是力小而任重。为政者的思想高度、道德水准、智慧大小决定了他有无改革动力和他的动力力度。特别是党政一把手不解决“官贵民贱”、执政为谁的意识问题，没有全心全意为人民服务的思想，就不可能有改革的真正动力！

焦作改革以来的历届主政者，头脑是清醒的，智慧是超群的，他们对治下的三百六十万老百姓是忠诚信任的，因而他们愿意改革，支持改革，不断为改革者鼓劲打气。他们不但是改革的支持者，更是改革的设计者、参与者。比如：在2011年全国两会期间，有这样一则公开的新闻报道：“全国人大代表、河南省焦作市委书记路国贤建议，财政改革的关键是要进一步改革利益分配体系，朝着实现公共服务均等化的方向发展。他认为，财政改革是化解矛盾、让百姓满意的一个很有效的‘抓手’”。焦作市市长孙立坤，更是直接“创意”出了政府性投资建设项目的解决方案。

二、“敢”

敢于改革，敢于承担。敢是勇气，敢是胆识，敢是担当。改革的关键问题是要解决执行者“敢不敢”！

对领导者来说他们“敢不敢”要解决的问题是：能不能自己约束自己，“把权力装进笼子里”，这是说起来容易做起来很难的事情。

    对执行者来说他们“敢不敢”要解决的问题是：没有改好，后果严重，要不怕丢官；改好了，得罪人，不能升官，要耐得住寂寞。

焦作市财政局局长申相臣就是这样一个敢想敢干的人。他是焦作市财政改革方案和操作实践的“孙行者”，他业绩显著但是又“树敌”无数，尽管没有一个“私敌”。

焦作市财政系统的干部队伍有一大批“敢”改革的人，他们是执行改革的基石！他们是敢于改革的勇者！

三、“干”

    改革的落脚点是要解决“干不干”！既愿意又敢改革，但是如果没有行动那也是叶公好龙而已。干，焦作干了，而且干得很好。

焦作干的事情其他地方能够干吗？干得好吗？那么他们到底干了哪些改革事项呢？主要有：

1、会计委派制是搞好其他一切改革的基础

2000年6月曾有过一份统计，当时全国已有29个省、自治区、直辖市、125个地（市）、494个县（区、市）进行了会计委派制度试点工作。在1999年，焦作开始了会计委派制的试点改革，就是说焦作市的会计委派制并不比其他地方搞得早，但是他们搞得比较彻底，效果也比较好。

2000年以前，焦作市行政事业单位的财务制度、花钱方式和其他地市一样，财政局将钱拨出去之后就不再管了。这些钱怎么花、用到什么地方，是各单位自己的事。如果用不完，可以存入单位内部的“小金库”里。

1998年年底，焦作市财政局向市委、市政府递交了一份两万多字的调查报告，这份报告建议在全市范围内推行会计委派制度：取消各部门的财务科，由财政局派出的委派会计接替原单位的会计工作。

2000年3月3日下午，焦作市召开了全市会计委派工作会议，市属行政事业单位的一把手悉数参加。

从当日起在全市成立14个由财政局直接领导的会计工作站，由委派会计接替原来200多个行政事业单位的会计工作，各单位所有账户立即冻结，一切资金收回由市财政统一支配。

2000年3月2日下午，在会计委派动员大会上，200多家行政事业单位的局长（主任）同时被告知：从第二天起，90％的单位财务科室取消，账户封存，财政局委派会计前往接收；各单位必须向委派会计全部交接财务账目，尤其是小金库的资金，不得转移截留，违者严惩。

搞了个突然袭击，经过两个多星期的交接，14个会计工作站、78名委派会计承担了原来263个行政事业单位669名会计的工作。

以前因为会计与单位之间有隶属关系，只要领导签字，会计就把账给报了。现在报账非常严格，有些不合规定、不是很正规的发票，就被会计站打了回来，因为委派会计的组织关系、人事编制、工资待遇等全部由财政局统一管理，与各行政事业单位没有关系。

这样的改革为以后的财政改革奠定了良好的基础。

2、参与式预算形成与公众的良性互动是改革成功的关键

公共财政与百姓生活密不可分。没有公众的参与，公共财政改革无异于一场无人喝彩的“独角戏”。在焦作市行政服务中心、财政服务大厅、公共资源交易中心等社会服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料都可以查看财政预决算的详细资料。此外，老百姓还可以通过焦作市人民广场、火车站等人群聚集的公共场所设立的电子屏幕及时有效地了解有关民生的财政支出情况。

通过信息公开、部门申报、财政汇审、民意测评、专家论证、社会听证、人大审查以及审计监督等8个环节的串联，焦作打造出参与式预算环境和机制。多名公共财政的研究者认为，参与式预算可以作为政府治理改革的切入点，有序引导公众参与，推进基层民主。

“多年的实践表明，越公开效果越好，财政部门预算更科学，使用资金的部门更有压力和责任感，财政也就更加贴近民生。”改革者坦言，“财政不是简单的理财，而是一种建立在社会财富分配基础之上的公共服务机制。国家和老百姓息息相关，公共财政的目标就是为了满足公众需求，提供公共产品，服务百姓利益。”作为公共管理的必然选择，随着预算编制的科学化、精细化以及预算信息的透明和公开，政府采购制度会更加规范化、透明化和程序化，这符合和满足社会及老百姓对于政务公开的诉求，其职能作用的充分发挥更有助于实现财政资金的最佳使用效果。

在公众关心的“三公”消费问题上，2010年，焦作市纪委、财政局、审计局等部门联合起来，将“三公”预算公开与预警控制结合起来，费用支出保持了总体正常进度，2010年该市公款出国（境）团组比上年压缩24.2%，公款出国（境）、车辆购置与运行、公务接待等公务支出分别比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。

很多地方不敢提参与式预算，总怕会出乱子。改革者说：“其实，从焦作10多年来财政预算公开与参与式预算的实践来看，只有好处，没有坏处。它能让老百姓对政府更加了解和信任。”

3、财经沙盘是透明度的科学化利器

“财经沙盘”是以“军事沙盘”的“原景浓缩、原景再现”为原型、以数据挖掘、财务预警等理论为基础，并结合焦作数字财政平台建设的实践研发的一套全新的财政综合管理与决策支持信息系统。其核心是将现代财经管理理念和模式与焦作财政改革的创新实际相融合，实现管理升级、资源共享、决策支持。

“财经沙盘”是一套集成化的管理系统。对内是一个集行政办公、财经管理和决策支持为一体的管理大平台，对外是一个社会传媒综合服务平台，同时也是一套管理工具。该系统以焦作财经数据总库为基础，以数据仓库、数据挖掘、地理信息、统计分析、决策支持等现代信息技术为支撑，集各种财经信息之大成，以图表数字声影等简捷直观、可视可听、生动形象等表达方式，集中展现焦作财经全貌，同时辅助领导综合管理和决策支持。

“财经沙盘”的设计和应用理念改变了传统的财经管理模式，也是对决策方式的全新探索。提出了“三看三管”的设计思想，即：看事件、看现象、看比较，提示规律；管人员、管工作、管变化，掌控全局。提出了“用结构化的信息揭示经济规律，用图形化的沙盘展现经济全貌，用大屏幕触摸屏降低领导的时间机会成本，成为决策层统揽全局的有效工具”的应用理念，即以“三个中心，一个平台”为核心设计理论，由领导决策、基层应用和外部服务三大平台构成了财经沙盘的应用核心。

从管理的意义看，财经沙盘整合了零散的管理信息，提供给管理者更大更全面的视角，让管理者有了整体性和前瞻性思考的工具，能够更合理地设计安排工作，组织工作者利用各自优势高效地工作，并及时控制工作中的异常变化，从而有计划地完成组织的目标与使命。

“财经沙盘”通过先进的数据技术、触摸技术、GIS技术，直观反映宏观经济、微观经济、区域经济、财政税收、财源税源等数据的态势与分布，展现财政资金来源及运用的具体方位，资金的使用具体情况以及变化的基本规律。运用先进的数据仓库和挖掘技术，为决策层提供一个立体直观的经济运行沙盘，为市场主体和社会公众提供基础信息服务，为预算单位提供方便快捷的信息支撑，实现数据大集中和应用大集中，极大增强了公共财政的公开性和透明度。

财经沙盘也是联系群众的纽带，是社会公众了解财政收支和政府财政资金运行的重要平台。

4、四权分离的制衡机制是改革有效运行的保障

建立“四权分离”制衡的决策机制是焦作财政在公共预算改革上的成功实践。其核心是按照决策、执行、监督、评价“四权”分离制衡理论构建的决策机制，解决了“在公共财政的框架里，如何建立完全的公共服务型财政”的问题；解决了“收入没有完全纳入财政预算管理，游离于监督之外”的问题；解决了“财政收支不透明、不公开，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制”的问题。

决策机制是公共财政的基本特征之一，焦作市推行“四权分离”制衡机制的目的就是要通过改革逐步建立起以实现“公民权利平等、行政权力制衡”为目标的规范的公共财政选择决策机制。“四权分离”的权力制衡机制最大成效是实现了财政内部的制衡监督。

在预算编制中，复式预算、专家论证、社会听证等工作，分别由预算编制局、各业务科室、财政监督检查局等负责，有效制衡。

在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购监督审查相互衔接联系，分别由预算执行局、会计管理中心、政府采购办、财政监督检查局相应承担。

在预算监督中，成立相对独立的财政预算监督委员会，向各科室(单位)派出财政监督员，并由监督委单独进行年度考核。监督委有权对所有资金进行稽查审核，不经监督委签署意见，资金不得支付，评审、评价结果无效。

在绩效评价中，绩效管理机构负责重点项目专项评价，行政政法、农业、教科文、经建科等业务科室负责抓好项目，跟踪问效，并做好各预算单位基础数据测算审核工作，为预算编制提供部门信息和参考资料。

同时，预算编制、执行、监督、评价机构之间建立起监督反馈机制。在权力框架内，预算编制、执行、监督之间既相互促进又相互制衡，绩效评价和管理则作为重要纽带将整个预算过程链接为一个有序渐进高效运行的循环体。财政资金管理的多项职能整合到四个环节中，相应地对业务科室职能进行了优化组合，保证在同一领域的职能权力和责任统一且相互协调，并进一步完善了包括社会监督在内的各种监督机制，形成了既有机联系又相互制约的现代财政管理循环链。

5、医改是财政综合职能的进一步发挥

医改取得了阶段性成果：人民群众得实惠，医务人员受鼓舞，医疗机构增活力。

让人民群众得实惠是医改的初衷。全市城镇基本医疗保险参保人员93.1万人，参保率达94%；新农合参合250.7万人，参合率达98%，覆盖全民的基本医疗保障制度基本建立。筹资标准、补偿标准、医疗费报销比例逐年提高，新农合政策范围内住院费用支付比例在70%左右，最高支付限额达10万元。

在县、乡、村、城市社区医院全面推行基本药物制度和药品零差率销售，切断药品经销商和医院、医生不当利益链，降低了药品价格，有效解决了以药养医和过度用药问题。

医改后，单个病人费用下降，医务人员收益得到有效保障，医疗机构得到发展。由于加大了财政投入，全市医疗服务网络结构、医疗条件明显改善。卫生医疗机构实行全员聘用和绩效工资改革，增强了医务人员的责任感和危机意识，服务质量的提高吸引了更多群众就近就医，县级公立医院门诊、住院人次分别上升了20%、10%，乡镇卫生院门诊、住院人次分别上升了10%、6%。

6、作用经济是财政职能的有效升华和财政控制手段的高超精妙之处

加快经济发展方式转变，实现经济持续稳定又好又快的发展，但如何从实际出发具体运作呢？　　

如何找到财政作用经济科学发展的解决方案呢？　　

目前地方政府依然难以摆脱传统的两大发展路径依赖：招商引资和公共投资。

政府以有形之手作用经济，主要有三大政策手段：产业政策、货币政策和财政政策。前两者，都在中央政府手中，而地方政府，唯一可利用的只有财政手段。

在公共财政首重民生的理念下，在大多数中西部地方财政仅能“保吃饭”的情况下，地方财政想作用经济，进而发现并实施经济科学发展的解决方案，不仅“师出无名”，更是“粮草不济”。

财政作用经济、进而实现科学发展在焦作找到了“解药”，并且是灵丹妙药：一是作用企业的解决方案有：资产通良；“发酵”信贷；资本担保；政府PE；政府营商；政企利改；二是公共经济的解决方案有：思想革命；市场主体；运行规则；债市杰作；十大管控；安全偿债。所有这一切都是焦作财政人智慧的结晶，其他地方可以复制，但是会有一定的难度。

事实说明干这些事情技术含量并不是高不可攀，其他地方只要干，也一定能够做到。

四、“进”

“进”是进步的“进”，前进的“进”。

焦作财政继续改革前进的路在何方？红旗能够打多久的疑惑如何解决？

焦作市的财政改革是朵绚丽灿烂的烟花，她的美丽的光环吸引了全国31个省市县乡镇等各级财政部门同行的参观学习，几百家媒体的争相宣传报道和各种各样的会议交流演讲，吸足了社会公众的眼球。但是全国各地有几家回去照着“焦作模式”改革了呢？改成功了呢？答案很杯具：尚未发现后来者！是什么原因导致只开花不结果？是曲高和寡还是水土不服呢？笔者有幸作为天和经济研究所专家委员会成员于2013年7月26日亲赴焦作市，现场听取了该市财政局副局长张继东先生的改革经验汇报和互动交流，回深圳后又认真研读了该市财政局局长申相臣主编的三本书：《焦作：财权变革12年间》、《财权入笼》、《财经沙盘》和天和网等网站的相关文选，笔者一直在琢磨：焦作财政改革的经验很多，核心是什么？给大家到底能够带来哪些启示？也许可以归纳出千百万条，但是核心启示又是什么？笔者归纳为上面三个字：愿、敢、干。深入理解、消化吸收这三个字，焦作财政改革就能够变现在的放烟花为发射宇宙飞船！

烟花的美丽是耀眼的，但是却是短暂的；飞船是有深厚的使用价值的，它上与天空一号对接，下可以载人返回地面，天上地下都是实实在在的，可操作可控制的。

什么是与天空一号对接？就是要充分认识到焦作公共财政改革的重要意义和时代作用！改革是时代发展的需要，是中国社会不断文明进步，实现政治清明，实现中国梦的需要；是化解目前日益严重的不断沸腾的民怨的需要；是反腐败，更是有效预防腐败的需要；是中国经济由粗放经营到转型升级、由资源耗费型向智慧创造型转变的需要。我们的顶层设计者一定要有这样的认识高度。当然焦作市是个地级市，它的改革成效不一定能够为顶层所完全接受，或者接受有一个过程，这些都可以理解，毕竟财政改革涉及的利益众多，意义重大，阻力也是可想而知。所以与天空一号对接目前还有一定难度，我们更应该修炼好内功，相信终有一天会对接成功。笔者的建议是：我们可以先把目光“平视”然后“聚焦”：与全国31个省市县乡镇等前来参观学习的各级财政部门同行深入交流，对其中的改革愿意强烈的地方，我们可以签订合作协议，我们可以先选择一个市，或者一个县，哪怕是一个乡镇，开展一对一的改革智力输出，当他们的财政改革顾问，给他们提供改革技术支援和帮助。让实践证明焦作的财政改革的成功是可以复制的，在其他地方也是水土能服的。先做好一处复制，就可以做第二处复制，第三处。。。。。。，要相信星星之火可以燎原。焦作的财政改革者不要泄气，你们是共和国财政改革不可多得的人才和干才，你们的财政改革智慧是共和国进步的动力和源泉之一，相信历史会让你们大有用武之地！

 本文发表在《经济活页文选-财税研究》第10期

作者邓鸿：亚太（集团）会计师事务所有限公司深圳分所合伙人；

天和经济研究所暨《经济活页文选（财税研究）》专家委员会委员。